Publicado: sábado 26 fevereiro, 2011

Principio da economicidade

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Principio da economicidade

Eugênio Rosa

O princípio da economicidade vem expressamente previsto no art. 70 da CF/88 e representa, em síntese, na promoção de resultados esperados com o menor custo possível. É a união da qualidade, celeridade e menor custo na prestação do serviço ou no trato com os bens públicos.

O tema não é muito tratado na doutrina jurídica porque se trata de tema fronteiriço com as finanças públicas, mas delas não podemos prescindir para compreender a normatividade do princípio e da regra da economicidade.

Digo regra porque além de princípio constitucional a economicidade está por todo ordenamento infraconstitucional e aqui vamos apenas citar alguns artigos da Lei Organica do Tribunal de Contas da União – lei nº 8.443, de 16/07/1992, especialmente os artigos 1º § 1º, 16, I, 37, IV, 43, II e 90 § 2º, para os quais remetemos o leitor em homenagem à economicidade do artigo…

Tomando como exemplo as contratações, podemos dizer que antes de encaminhar a solicitação de contratação, deve ser conduzida análise da economicidade, que é a verificação da capacidade da contratação em resolver problemas e necessidades reais do contratante, da capacidade dos benefícios futuros decorrentes da contratação compensarem os seus custos e a demonstração de ser a alternativa escolhida a que traz o melhor resultado estratégico possível de uma determinada alocação de recursos financeiros, econômicos e/ou patrimoniais em um dado cenário sócio-econômico. Essa análise é bastante conhecida como análise custo/benefício (1).

Sob o aspecto do que deve conter a análise a análise de economicidade, pode-se seguir um roteiro mínimo:

Deve-se atentar para a necessidade de avaliação abrangente de custo da contratação, incluindo também os custos indiretos, tais como:
• elaboração do projeto básico e das especificações, que consome muito esforço de levantamento, definição de modelo de contratação e estimativas (2);
• execução da licitação, que pode se arrastar por meses devido a questionamentos, recursos ou ações na justiça ou cautelares do TCU;
• atestação das faturas ao longo do tempo, que envolve a verificação dos produtos e serviços entregues e a verificação de recolhimento de contribuições trabalhistas (e.g. seguridade social e FGTS) (3);
• estabelecimento e manutenção do relacionamento entre a empresa terceirizada, a unidade TI do órgão e os usuários dos produtos e serviços oferecidos pela empresa contratada. Diversos problemas podem ocorrer neste relacionamento, tais como funcionários da empresa terceirizada terem dificuldades de marcar reuniões junto aos usuários (e.g. para execução de levantamentos), usuários que não atestam faturas, problemas com funcionários da terceirizada (e.g. furtos; mau uso do telefone, da Internet ou do correio eletrônico);
• verificações de preços junto ao mercado nas prorrogações dos contratos para fins de avaliação de manutenção da economicidade (4);
• alocação de recursos para a terceirizada. Por exemplo, no caso de prestação de serviços dentro do órgão, há custos relativos a espaço físico (alocação de salas para os funcionários terceirizados), mobiliário (e.g. mesas, cadeiras e armários), equipamentos (e.g. microcomputadores e aparelhos telefônicos), banda de rede interna e externa (e.g. uso da Internet pelos terceirizados), definição de permissões e execução de processos de trabalho para provimento dessas permissões (e.g. permissões para uso de sistemas de informação internos e externos por parte dos terceirizados), insumos para os banheiros, água, café uso de telefone, vagas no estacionamento, vacinas contra a gripe etc.

Na doutrina, podemos citar importantes escólios sobre a economicidade, a saber:
BUGARIN, Paulo Soares. O princípio constitucional da economicidade.

• O vocábulo economicidade se vincula, no domínio das ciências econômicas e de gestão, à idéia fundamental de desempenho qualitativo. Trata-se da obtenção do melhor resultado estratégico possível de uma determinada alocação de recursos financeiros, econômicos e/ou patrimoniais em um dado cenário socioeconômico. Nesse contexto, parece relevante, em um primeiro momento, uma pequena amostra doutrinária do aspecto conceitual da questão em tela:
CITADINI, Antonio Roque. A economicidade nos gastos públicos.
• Para tanto, partindo da definição dada pelo respeitado dicionário Aurélio, de que economicidade abrange a qualidade ou caráter do que é econômico, ou que consome pouco em relação aos serviços prestados, vemos que a expressão está diretamente ligada à ciência econômica ou à economia política, cujo centro de atenção é a atividade humana voltada para a produção de riquezas, segundo suas necessidades. Realmente, a evolução da sociedade demonstra um permanente esforço de crescimento para fazer frente às necessidades – em outras palavras, para conseguir maiores resultados com os meios disponíveis. Daí a Idéia de economicidade ou do que é econômico envolver atos e comportamentos expressos como eficientes, produtivos, eficazes, rentáveis e outros, ou ainda, noutro sentido, o oposto do “desperdício”. [...] Assim, o objetivo será realizar o máximo rendimento dos recursos disponíveis, com a utilização de um método de apropriação de dados que leva em conta os interesses da coletividade e os fatores sociais do mercado, num determinado tempo e espaço. [...] Os meios devem ser os mais econômicos, eficientes, práticos e eficazes E isto o Tribunal pode analisa, verificando se está ocorrendo a otimização dos custos e a funcionalidade dos meios na consecução da meta estabelecida. [...] Ademais, não podemos esquecer que a inclusão da economicidade no texto constitucional vigente, embora novidade, está ligada a 2 princípios clássicos e informativos de nosso Direito Administrativo, quais sejam, o do interesse público e o da eficiência. Diríamos então que, se antes a economicidade era implícita, hoje, pela autonomia alcançada, ela é outro princípio constitucional a que todo administrador público fica obrigado a considerar.
ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. Obras públicas.

• p.37-38 A materialização do empreendimento se inicia com um estudo de concepção que considere todas as variáveis envolvidas, como a comparação em relação a outras alternativas de investimento, a viabilidade técnica e econômica, as estimativas de custos e a elaboração de anteprojetos. Apenas com respostas positivas obtidas nessa fase, deve o empreendedor avançar na realização de estudos mais detalhados, como o projeto básico ou executivo, a fim de definir com clareza os parâmetros de contratação da obra. Da mesma forma, somente após a posse de elementos que caracterizem o objeto com precisão, esse empreendedor deve buscar a empresa que executará os serviços. A explicação para o cumprimento ordenado dessas etapas é simples. Quanto menos preciso for o conjunto de informações para se avançar à seguinte, maior o risco de prejuízos ao proprietário da obra. Por exemplo, a ausência de um estudo preliminar adequado que fundamente a contratação de projeto básico poderá ensejar a conclusão futura de que o projeto básico não deveria sequer ter sido contratados em face da inviabilidade econômica e, conseqüentemente, que todo o valor despendido nesse projeto foi desperdiçado.

Na jurisprudência do tribunal de Contas da União o princípio é guia permanente, como se vê dos seguintes arestos:
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 667/2005-TCU-Plenário.

• 9.3.16. faça constar, em anexos dos contratos, todos os elementos essenciais à caracterização detalhada do objeto, da qualificação de pessoal, das metodologias de mensuração e da quantificação de demanda máxima dos serviços prestados, com vistas a simplificar o processo de gestão contratual;
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.480/2007-TCU-Plenário.

• [Relatório]123.3. Definição da forma de aferir o nível de maturidade dos processos de contratação e gestão contratual e da área de TI. O aumento de maturidade pode ser entendido como a implementação gradual de processos de trabalho e a melhoria gradual dos processos já existentes com o objetivo de melhorar os resultados alcançados. Portanto, a aferição de maturidade funciona como um termômetro da gestão de um processo ou de uma unidade de TI, de modo que se possa formar um juízo fundamentado de como o processo ou a unidade está e de quais são os riscos existentes, para adotar medidas corretivas bem focadas e implementar os controles necessários para evitar novas ocorrências. A premissa é a de que a maturidade de um órgão ou entidade na área de contratação e de gestão de contratos de TI está relacionada com o risco de apresentar problemas nessa área, como baixo alinhamento entre os serviços contratados e o negócio do órgão ou entidade, desperdício de recursos (e.g. contratar um sistema que não se sabe se é usado ou não, como foi informado no Acórdão 1.558/2003-P do TCU, item 4.2.5.22 do Relatório do Ministro-Relator) e ilegalidades nas contratações.

A partir da aferição da maturidade, que serve para se descobrir qual é a situação atual, pode-se tomar medidas de melhoria, como definir quais processos de trabalho implantar ou aperfeiçoar, contratar gerentes de TI mais qualificados ou alocar recursos financeiros compatíveis com a maturidade da área de TI do órgão ou entidade. Neste contexto, é razoável que a alocação de orçamento de TI para um determinado órgão ou entidade seja proporcional à maturidade de sua área de contratação e de gestão de contratos de TI. Aparentemente, quanto mais imatura a área de contratação e de gestão de contratos de serviços de TI, maiores as chances de ela cometer erros como solicitar a contratação de soluções de TI inúteis, ou especificar condições contratuais que onerem o contrato e que não sejam usadas (e.g. níveis de serviço elevados que não sejam cobrados).

Como referência para aferição de maturidade da área de contratação e gestão de contratos de TI, podemos citar o MPS.BR – Guia de Aquisição, voltado para a contratação de softwares e serviços correlatos, e o modelo Cobit – Control Objectives for Information and Related Technology, que inclui modelos de maturidade para diversos processos de trabalho da área de TI como um todo.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.782/2007-TCU-Plenário.
• [Relatório]62. A argumentação dos responsáveis no sentido de que a gestão de vários contratos torna os serviços a serem prestados complexos não é coerente. Geralmente, a gestão de contratos é trabalhosa e consome muito esforço dos gestores, principalmente quando a forma de gerenciamento dos serviços contratados não é bem especificada no edital da licitação e no respetivo termo de referência, assim como quando o contratante não dispõe de recursos adequados para realizar as atividades de fiscalização e gestão de contratos, sejam humanos, sejam de infra-estrutura. Contudo, tal justificativa não respalda a atribuição dos fatores de ponderação em questão, quais sejam, 7 para técnica e 3 para preço.

Como se vê o princípio pode ser de larga utilização no Direito financeiro, como no Direito público em geral.

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- Editor, Gerenciador de Conteúdo.

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