Ministro Celso de Melo não conhece Mandado de Injução de Desembargador da Bahia

Publicado por: redação

02/08/2015 01:11 AM

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MI/6531 - MEDIDA CAUTELAR NO MANDADO DE INJUNÇÃO

Classe:	MI
Procedência:	DISTRITO FEDERAL
Relator:	MIN. CELSO DE MELLO
Partes	IMPTE.(S) - CLESIO ROMULO CARRILHO ROSAADV.(A/S) - MARCOS CARRILHO ROSAIMPDO.(A/S) - CÂMARA DOS DEPUTADOSIMPDO.(A/S) - SENADO FEDERALADV.(A/S) - ADVOGADO-GERAL DA UNIÃOIMPDO.(A/S) - SUPREMO TRIBUNAL FEDERALADV.(A/S) - SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOSLIT.PAS.(A/S) - UNIÃOPROC.(A/S)(ES) - ADVOGADO-GERAL DA UNIÃOADV.(A/S) - MARIA JOSSELIA DA SILVA CARRILHO ROSA
Matéria:	DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO \| Agentes Políticos \| Magistratura \| Aposentadoria

EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA INÉRCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA EXTENSÃO NORMATIVA AOS MAGISTRADOS EM GERAL DO NOVO LIMITE ETÁRIO (75 ANOS) PARA EFEITO DE APOSENTADORIA COMPULSÓRIA (EC Nº 88/2015). MATÉRIA POSTA SOB O DOMÍNIO NORMATIVO DE LEI COMPLEMENTAR DE INICIATIVAEXCLUSIVA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADI 5.316-MC/DF, REL MIN. LUIZ FUX).PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNÇÃO (RTJ 131/963 – RTJ186/20-21, v.g.). A QUESTÃO DO DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO EM FACE DO DEVERESTATAL DE LEGISLAR (RTJ 183/818-819, REL. MIN. CELSO DE MELLO, v.g.).NECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITÉRIO DECONFIGURAÇÃO DO ESTADO DE INÉRCIA LEGIFERANTE: NECESSÁRIA EXISTÊNCIA DESUPERAÇÃO EXCESSIVA DE PRAZO RAZOÁVEL (RTJ 158/375). SITUAÇÃO INOCORRENTENO CASO EM EXAME. AUSÊNCIA DE “INERTIA AGENDI“ DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO MANDADO DE INJUNÇÃO. AÇÃO INJUNCIONAL NÃO CONHECIDA.

DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção, com pedido de medida liminar, impetrado em face da alegação de “(...) que fora inserido no ordenamento constitucional o direito aos integrantes das carreiras mais diversas no serviço público nacional se aposentarem aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, restando pendente, tão somente, a edição de norma complementar para disciplinar a forma procedimental de concessão do noticiado benefício”, e de que – segundo sustenta a parte impetrante, que é Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia – “(...) o seu interesse de agir deriva justamente, nestes autos, do fato de ser titular de um direito constitucionalmente garantido, qual seja de optar pela sua aposentadoria até os 75 (setenta e cinco) anos de idade, cujo exercício se encontra obstado pela ausência de norma regulamentadora respectiva” (grifei).

Busca-se, na presente sede processual, “(...) seja conhecido e julgado procedente o presente mandado de injunção, para que seja determinado às autoridades ora apontadas coatoras que editem a norma regulamentadora prevista no art. 40, parágrafo primeiro, II, da Constituição Federal e, até que seja suprida a omissão legislativa, apliquem analogicamente as regras previstas na legislação previdenciária vigente, garantindo, sob todos os aspectos, o direito extraído do dispositivo constitucional retro indicado” (grifei).

Presente esse contexto, excluo, preliminarmente, da relação processual a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, pois,tratando-se do adimplemento da cláusula fundada no art. 40, § 1º, inciso II, da Constituição, na redação que lhe deu a EC nº 88/2015, noque concerne à aposentadoria compulsória aos 75 anos de idade de magistrados em geral, essas Casas do Congresso Nacionalsomente poderão deliberar, se e quando formalmente provocadas pelo órgão estatal que dispõe, nessa específica matéria, do respectivo poder de agir – vale dizer, de legitimidade para fazer instaurar o processo legislativo –, que é, no caso, apenas o Supremo Tribunal Federal, consoante decidiu esta própria Corte no julgamento plenário da ADI 5.316-MC/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, em decisãoque, no ponto, acha-se consubstanciada em acórdão assim ementado:

“MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 88/2015. CUMULAÇÃO DE AÇÕES EM PROCESSO OBJETIVO. POSSIBILIDADE. (…). MÉRITO. APOSENTADORIA COMPULSÓRIA AOS 75 ANOS DE IDADE DE MEMBROS DOS TRIBUNAIS SUPERIORES E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. (…). SENTIDO DA EXPRESSÃO ‘LEI COMPLEMENTAR’ NA NOVA REDAÇÃO DO ART. 40, § 1º, II, CRFB. DISCUSSÃO RESTRITA AOS MEMBROS DO PODER JUDICIÁRIO.ART. 93, VI, DA CRFB. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR NACIONAL DEINICIATIVA DO STF. INVALIDADE DE LEIS ESTADUAIS QUE DISPONHAM SOBRE APOSENTADORIA DE MAGISTRADOS. (…). PEDIDO CAUTELAR DEFERIDO.” (grifei)

É por essa razão que não se pode imputar qualquer mora legislativa à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, pois esses órgãos do Poder Legislativo da União não podem ser considerados em situação de “inertia deliberandi”, pela simples razão de que sópoderão atuar, legitimamente, após o encaminhamento, por parte do Supremo Tribunal Federal, do respectivo projeto de lei complementar, de dimensão nacional, pertinente aos membros do Poder Judiciário em geral.

A jurisprudência desta Suprema Corte tem enfatizado, bem por isso, que, em situações em que se verifica reserva constitucional do poder de iniciativa das leis, não há como atribuir inércia legiferante a quem apenas pode deliberar mediante prévia provocação do titular exclusivo do poder de agir (MI 352-QO/RS, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – MI 685/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 946/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MI 5.503-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MI 1.525- -AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA,v.g.):

“Agravo Regimental.

Mandado de Injunção. Ilegitimidade passiva do Presidente do Senado Federal se a iniciativa da lei é da alçada privativa do Presidente da República (CF, arts. 37, VIII, e 61, § 1º, II, 'c').”

(MI 153-AgR/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno – grifei)

Por tais razões, excluo a Câmara dos Deputados e o Senado Federal da presente relação processual por ausência, no momento,da necessária legitimidade passiva “ad causam”.

Passo a analisar, agora, a pretensão injuncional em face do Supremo Tribunal Federal. E, ao fazê-lo, assinalo que o exame dos elementos referidos pela parte ora impetrante impõe que se analise, desde logo, a questão pertinente à admissibilidade, quanto a estaSuprema Corte, do presente mandado de injunção.

Como se sabe, o “writ” injuncional tem por função processual específica viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pela própria Constituição da República, em ordem a impedir que a inércia do legislador comumfrustre a eficácia de situações subjetivas de vantagem reconhecidas pelo texto constitucional (RTJ 131/963 – RTJ 186/20-21, v.g.).

Impende enfatizar, neste ponto, que as omissões inconstitucionais dos Poderes do Estado não podem ser toleradas, eis queo desprestígio da Constituição – resultante da inércia de órgãos meramente constituídos – representa um dos mais tormentososaspectos do processo de desvalorização funcional da Lei Fundamental da República, ao mesmo tempo em que estimula, gravemente, a erosão da consciência constitucional, evidenciando, desse modo, o inaceitável desprezo dos direitos básicos e das liberdades públicas pelo aparelho estatal.

Essa repulsa à inércia governamental no adimplemento de imposições legiferantes estabelecidas no texto constitucional temsido posta em destaque pelo magistério da doutrina (ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ, “Processos Informais de Mudança da Constituição”, p. 217/218, 1986, Max Limonad), eis que – como bem adverte o eminente Professor JOSÉ AFONSO DA SILVA (“Aplicabilidade das Normas Constitucionais”, p. 226, item I, nº 4, 6ª ed., 2002, Malheiros) –, não basta “ter uma Constituição promulgada e formalmente vigente; impende atuá-la, completando-lhe a eficácia para que seja totalmente cumprida” (grifei).

Presente esse contexto, cumpre reconhecer que o mandado de injunção – considerada a sua específica destinação constitucional – busca neutralizar as consequências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação normativa de preceitosinscritos na Carta Política e que, revestidos de eficácia limitada, dependem da intervenção concretizadora do legislador, para permitir oexercício efetivo de determinados direitos diretamente fundados no próprio texto constitucional.

Vê-se, desse modo, que o mandado de injunção traduz significativa reação jurídico-institucional do vigente ordenamento político,que o estruturou como instrumento destinado a impedir o desprestígio da própria Carta da República, o que justifica a correta observação de JOSÉ AFONSO DA SILVA (“Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 448, item n. 32, 24ª ed., 2005, Malheiros) nosentido de que a principal finalidade do mandado de injunção “consiste (...) em conferir imediata aplicabilidade à norma constitucional portadora daqueles direitos e prerrogativas, inerte em virtude de ausência de regulamentação” (grifei).

Cabe assinalar, no entanto, que o direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir –simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional – a previsão do dever estatal de emanar normas legais (RTJ 183/818-819).Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinávelimposta ao Poder Público.

Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se estabeleça anecessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito públicosubjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado nem pretender acesso legítimo à via injuncional.

Não basta, contudo, que apenas exista essa necessária correlação, pois é também inafastável – presente determinado contextode tempo – que se positive, objetivamente, situação de omissão abusiva no adimplemento da prestação legislativa.

O retardamento abusivo na regulamentação legislativa do texto constitucional qualifica-se, portanto, como requisitocondicionante do ajuizamento da ação de mandado de injunção, pois, sem que se configure o estado de mora legislativa –caracterizado, objetivamente, pela superação excessiva de prazo razoável –, não há como reconhecer ocorrente o próprio interesse de agir em sede injuncional.

É por essa razão que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MI 361/RJ, Red. p/ o acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE (RTJ 158/375), enfatizou esse específico aspecto da questão em decisão que restou consubstanciada, no ponto, em acórdão assim ementado:

“Mora legislativa: exigência e caracterização: critério de razoabilidade.

A mora – que é pressuposto da declaração de inconstitucionalidade da omissão legislativa –, é de ser reconhecida, em cada caso, quando, dado o tempo corrido da promulgação da norma constitucional invocada e o relevo da matéria, se deva considerarsuperado o prazo razoável para a edição do ato legislativo necessário à efetividade da Lei Fundamental; vencido o tempo razoável, nem a inexistência de prazo constitucional para o adimplemento do dever de legislar, nem a pendência de projetos de lei tendentes a cumpri-lopodem descaracterizar a evidência da inconstitucionalidade da persistente omissão de legislar.” (grifei)

Cumpre destacar, neste ponto, que a parte ora impetrante, valendo-se do presente mandado de injunção, “(...) almeja a implementação do direito outorgado (...) pelo art. 40, parágrafo primeiro, II, do atual texto constitucional” (grifei).

Não vejo, contudo, como reconhecer ocorrente, no caso ora em análise, situação de mora legislativa – que constitui pressuposto necessário ao adequado exercício do mandado de injunção (RTJ 180/442) –, por ainda não se mostrar possível o reconhecimento da superação abusiva de prazo razoável por parte do Supremo Tribunal Federal, a quem compete, segundo decisão plenária proferida na ADI 5.316-MC/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, a exclusividade de iniciativa do projeto de lei complementar concernenteaos membros do Poder Judiciário nacional, para os fins e efeitos a que se refere o art. 40, § 1º, n. II, da Constituição, na redação dadapela Emenda Constitucional nº 88, de 07 de maio de 2015.

Como precedentemente referido, revela-se prematuro o ajuizamento da presente ação injuncional, eis que sequer caracterizada, objetivamente, no caso em exame, a hipótese de abusivo retardamento na efetivação, por iniciativa do Supremo TribunalFederal, da prestação legislativa em causa, considerado, para esse efeito, o critério de aferição da inércia legiferante consagrado pela jurisprudência constitucional desta Suprema Corte (RTJ 158/375, Red. p/ o acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE).

A evidente ausência de mora legislativa decorre, na espécie, do fato de que a norma inscrita no referido art. 40, § 1º, inciso II, da Carta Política tornou-se vinculante para o Estado (e para esta Suprema Corte) somente a partir de 08 de maio de 2015, data em que publicada a EC nº 88/2015, decorridos, portanto, tão somente 53 dias até o presente momento (01/07/2015).

O mero cotejo entre as datas mencionadas basta para evidenciar que não se tem como imputar ao Supremo Tribunal Federal,em sua condição de titular exclusivo do poder de instauração, na matéria, do respectivo processo legislativo, a situação anômala (de todo inocorrente no caso) de “inertia agendi”.

Vê-se, por isso mesmo, que não se apresenta configurada qualquer situação de omissão abusiva ou de superação excessiva detempo razoável, por parte do Supremo Tribunal Federal, no que concerne à adoção de medidas destinadas a viabilizar,instrumentalmente, a plena incidência do que prescreve o art. 40, § 1º, n. II, da Constituição da República.

Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de injunção, por não se achar (ainda) caracterizado o estado de mora legislativa do Supremo Tribunal Federal, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida liminar.